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而这样情形之下的政府职能结构化变革的重要冲击不在于程序变化和行为改变，根本上是通过政府的组织再造实现对于政府职能演变的适应和确认，要进一步在政府的社会建设和公众服务职能部门、经济调控和产业引导职能部门、公共财政税收汲取和支付管控部门以及自身成本绩效控制的管理机构等的改革之间予以协调统筹。

新自由主义者批评行政给付政策削弱了劳动者的工作动机，国家干预破坏了自由竞争原则。{11}(P80)我们可以在诺奇克的经典著作《自由、无政府与乌托邦》中找到太多这样的论述。

欧洲新自由主义理念强调国家积极义务不能无限扩张，福利国家虽然不能没有行政给付制度，但同时需要防范制度的内在风险与负面影响。【注释】[1]因给付的财源不同以及受给资格和受给额要求不同，行政给付可大体分为公共救助性给付和保险性给付两大类，前者的给付资金靠赋税保障，后者主要依赖受给者及其雇主的保险金，二者在运作中的副作用表现有同有异，后者会涉及雇主、企业的社会负担。20世纪70年代以来，许多福利国家和由政府提供大部分社会保障税的国家为应对财政危机、管理危机和信任危机，纷纷践行国家辅助性原则，采取多元化的福利措施。为了干第二件，必须先干第一件。{7}（P104）当然，哈耶克并非完全排斥政府的给付职能，他认为社会应存在着一个安全保障的底线。

例如在鼓励个人自救和工作换给付方面，我国《城市居民最低生活保障条例》第3条规定：城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。要不断增加工作部门，各部门之间难以协调，容易造成资源的重复和浪费。根据德国的理论和实践，虽然行政规划和确定规划裁决有关连，但是两者却是完全不同的行政行为，两者有不同的行政主体和相对人，有不同的法律效果。

生活中，最常见的此类规划就是针对某个特定区域、特定居民做出的详细的强制性城乡规划。[29][日]盐业宏：《行政法总论》杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第145页。对于行政规划的制定是否符合组织法的规定，法院应该采取严格的审查标准。根据该文的观点，为把行政规划认定为具体行政行为，既要求裁决具有外部权利处分性，又要求其不能是独立的行政行为，只能是内部的一个阶段，在逻辑上必然是无法统一的。

法院在审查规划时，应该对于行政机关所进行的利益衡量予以充分的尊重。之所以错误，前文已经论述清楚，两者的行政主体、相对人、内容、法律效果等都是不同的。

参见郭庆珠：《行政规划及其法律控制研究》，中国社会科学出版社2009年版，第87-127页。对于具体行政行为而言，除了符合法律保留原则之外，还有保留密度的问题。事业计划之决定、公告，将会发生权利限制的效果，是可以确定……非常单纯地将此种效果，视之为附随效果，否定其得为抗告诉讼的对象，则将使人民因事业计划决定公告之后，可能受到的权利侵害，即无救济之途，而且事业计划进行迟缓，极可能使人民的权利长期受到限制，在未蒙计划之利时，即先受其害。[12]根据上述表述的逻辑，在德国，因为可以针对确定规划裁决提起行政诉讼，因而行政规划的可诉性问题已经解决了。

通过确定规划裁决集中事权，有利也有弊。立法规定精确时，法院就精确地审查，当立法规定模糊时，法院就极度谦抑，充分尊重立法和行政规划机关的判断，进行宽松审查。[16]参见昊信华：《行政计划与计划确定程序》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），台湾五南图书出版公司2000年版，第549页。对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排，缺少上述任何一项内容都是违法的，必须严格审查，防止行政机关在制定和实施规划时偷工减料，比如故意不规定对耕地的保护等。

根据该条的规定，乡规划、村庄规划内容的范围框架非常明确，即乡规划、村庄规划必须包括住宅等建设的用地布局。不是将计划实施过程中的手段，而是将计划本身作为诉讼的对象，更有利于有关计划争议尽早地并且从根本上解决。

[21]除非原告针对裁决提起诉讼，若如此，要解决的就是裁决有没有可诉性的问题了，而非行政规划的可诉性了。批准效果是确认规划内容和有关措施的可行性，从这两点来看，确定规划裁决类似于需补充行政行为中的审批。

[2]有关观点，参见王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版，第255-257页。[7]前引[3]，金东熙书，第141页。规划统一性在终极意义上可以追溯为合法性，即首先应该保证上位规划是合法的，若上位规划是违法的，就应该丧失其拘束力，因此德国把规划统一性审查视为合法性审查的范围。根据各个城市计划内容的不同，确实对国民的权利义务产生具体的、个别影响，由此可以对相关计划认定处分性。[8]积极回应城乡规划对公民现实权益的限制，寻求司法解决的路径，是我国目前社会生活中一个比较现实的课题。王青斌博士在有关著作中直接把权力形成效果、批准效果和权力集中效果列在行政规划的法律效果目录之下。

三是集中事权效果，是指基于规划听证过程中已经听取或征询了涉及权限行政机关的意见，法律特别授权，经确定规划裁决核准的规划或应该采取的有关必要措施在以后的具体实施中，即使实施行为应该得到规划涉权机关的核准或同意，也可得免除。《审查》一文谈到：‘裁决或‘批准具有权利处分性，那么行政规划的性质应为具体行政行为之逻辑进行推导，确定规划裁决所核准的规划必然是具体行政行为。

要证伪这一结论最为简洁、基础的方式是进行反证。[43]如符合以上重大、明显不合理的情况，司法机关应该撤销行政规划。

人们一般把利益衡量原则视为对规划裁量进行规制的核心原则，也是考量、判断规划裁量界限的最主要标准。[13]参见王青斌：《行政规划法治化研究》，人民出版社2010年版，第57-64页。

就行政规划本身而言是没有集中事权的效果的，因为规划是对未来设定的行政目标，一个行政机关不可能通过规划把其他行政机关的职权集中过来，在无法律明确授权的情况下，若规划有此效果则明显违背宪政架构的，集中事权的效果是在德国通过法律专门授权给确定规划裁决的，规划本身并不具有这种效果。盖行政专业判断，行政法院虽应予‘尊重，但并非是完全‘遵从，若从及一般法则观察，行政机关之专业判断有违法之重大嫌疑时，不妨善用鉴定人及言词辩论制度，加以审查，除可以避免‘司法干预行政之嫌外，亦得纠正显与事理相违之‘专业判断，并建立行政诉讼上之专业鉴定网路。两个单独的行为，当然有不同的法律效果，规划因其内容而对相对人产生的影响或限制权益的作用才是规划本身的现实效果，与确定规划裁决的效果完全不同。一是行政规划经拟定机关的内部机构自我确定，然后对外公布，通过此程序作出的是独立行政规划。

同样道理，经其他机关确定生效的行政规划行为性质完全取决于自身现实影响或限制的法律效果，与确定行为权利处分性的法律效果无必然的联系。注释:[1]基于辨析、争鸣问题和本文研究的需要，文中有很少量地方涉及笔者前期成果中的观点，在引述时尽可能给予了详细注释，如有疏漏敬请谅解。

只有达到双成熟，规划才能纳入诉讼范畴。法院不审查行政过程中的阶段性行为是为了防止法院提前介入行政事务。

能否对行政规划进行司法审查呢？这是一个在理论上和实践中争论颇大的问题。[22]参见郭庆珠：《行政规划的司法救济空间探讨》，《学术论坛》2008年第1期。

误读二：行政规划的性质取决于规划的确定方式和确定规划裁决或其他确定行为的法律效果。其实，在所有的需补充规划中，只有针对特定相对人之详细的强制性规划才是具体行政行为，判断的标准有两个：一是此类行政规划是针对特定相对人的。因为经裁决或批准的需补充行政规划中，有很多是针对不特定多数人的综合性的强制性规划，此类规划属于抽象行政行为，德国、日本和我国台湾地区都把此类规划纳入法规命令的范围。之所以采取这样的审查标准，是因为一个具体规划的制定是否必要并非基于法律的明确规定，而是需要行政机关基于客观形势和环境的综合判断，行政机关的首次判断权应该得到充分的尊重，但是明显、重大的不合理显然应该排除，因为它对公民权益的侵害是如此明显，已经不在行政机关合理的自由判断领域范围之内，已经属于滥用职权的范畴，理应允许司法的纠正，这也是世界各国对于滥用职权的普遍做法。

从德国、日本和我国台湾地区的司法实践和理论来看，对行政规划法律效果既有否定的，也有肯定的，争议非常大。规划行为法往往是只规定规划内容的大致框架、范围，而不是规定规划内容是什么，即行为法只是规定规划应该包括的事项，但是不去规定具体的事项安排是什么。

这就如同行政机关制定了一个行政规范性文件，并报上级行政机关批准后生效，若法律规定此批准行为具有权利处分性，就能得出经其批准而生效的行政规范性文件是具体行政行为么？显然不能。内容提要:行政规划的法律效果是决定规划性质和可诉性的核心要素，与行政规划未来性的特征相适应，规划的法律效果有特殊性。

法院在审查的过程中，一定要严格把握职权法定，越权无效的原则，对于越权制定的行政规划造成相对人损害的，应该予以撤销。目前德国的通说认为，计划确定裁决属于权利形成性的行政行为。